耕地保護(hù)歷來受到黨中央的高度重視，1986年3月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文）第一次正式將耕地保護(hù)作為我國的基本國策。1997年4月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文）進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，明確保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線，并建立起以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文）再次明確耕地保護(hù)的重要性，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步落實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。從第一次正式將耕地保護(hù)列為我國的基本國策，到明確耕地保護(hù)是我們的生命線，再到建立耕地保護(hù)新格局，國家為耕地保護(hù)工作作出了許多努力，才使得如今糧食安全有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前，國家已經(jīng)制定了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的政策條例，如實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度等，推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理，嚴(yán)格控制耕地“非農(nóng)化”等工作，有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護(hù)壓力較大等問題。但在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地，致使耕地?cái)?shù)量不增反減。《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（“三調(diào)”）顯示，我國共有耕地19.17億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，相比之前的“二調(diào)”，10年間耕地減少了1.13億畝。

為此，2020年9月和11月，國務(wù)院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止更“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”；2021年11月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》和《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出耕地“進(jìn)出平衡”，要求嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制。耕地“進(jìn)出平衡”作為當(dāng)前新出臺(tái)的一項(xiàng)耕地保護(hù)政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補(bǔ)救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中，要求對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出”平衡，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒等情形外，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草 地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地，嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，以確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

二、耕地“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”的關(guān)系

耕地是我國最寶貴的資源，我國實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”，即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，要求占多少補(bǔ)多少，主要是通過開發(fā)未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，但隨著未利用地不斷被開發(fā)，我國后備資源越來越少，難以用此方式持續(xù)補(bǔ)充耕地；且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展，不利于耕地集中連片建設(shè)，因此要考慮其他補(bǔ)充耕地方式，平衡糧食安全保障、生態(tài)保護(hù)和空間布局優(yōu)化之間的關(guān)系。

落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作以下有三點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義：①“進(jìn)”將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，拓寬了補(bǔ)充耕地的渠道和方式，緩解了因后備資源不足導(dǎo)致的補(bǔ)充耕地壓力，能夠切實(shí)保障國家糧食生產(chǎn)安全；②“出”將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，保持農(nóng)用地內(nèi)部地類結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，有利于保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局；③“進(jìn)出平衡”保障了農(nóng)用地整體數(shù)量不下降，優(yōu)化了農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局，提高了耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展?！斑M(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”兩者關(guān)系如表1所示。

表1 耕地“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”關(guān)系表

具體而言，恢復(fù)（補(bǔ)充）耕地工作可以通過分析遙感影像圖或?qū)嵉乜辈榈确绞?，選擇荒廢的林地、園地、果地、閑置農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地以及能夠變更為耕地的其他農(nóng)用地等現(xiàn)狀地類，納入耕地“進(jìn)出平衡”工作中，通過土地綜合整治、墾造水田、撂荒復(fù)耕、種植糧食等措施，快速恢復(fù)補(bǔ)充耕地，優(yōu)化永久基本農(nóng)田劃定方案，為我國發(fā)展用地騰挪空間。

2.調(diào)出的主要手段之一——一般耕地轉(zhuǎn)其他農(nóng)用地

一般耕地是指永久基本農(nóng)田以外的耕地，主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，依據(jù)國家相關(guān)政策及《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）要求為長期確保穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等非人為因素導(dǎo)致的現(xiàn)有耕地減少情況外，各地有必要對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，在落實(shí)一般耕地“進(jìn)出平衡”時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，具體條件如圖1所示。

圖1 一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地管控圖

（1）“調(diào)出”的重點(diǎn)原則

①耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地并通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

②只要耕地發(fā)生轉(zhuǎn)用，不論“非農(nóng)化”、“非糧化”均需“占補(bǔ)平衡”或“進(jìn)出平衡”。

（2）“調(diào)出”的工作要求

縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實(shí)施。耕地“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，縣域范圍內(nèi)無法落實(shí)的，在市域范圍內(nèi)落實(shí)；市域范圍內(nèi)仍無法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。

（3）“調(diào)出”的注意事項(xiàng)

①涉及林地、草地整治為耕地的需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案。

②涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書等。

3.耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施管理流程

縣級人民政府組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并組織實(shí)施，其中涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶簽字同意,由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào)；其他土地由實(shí)施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見, 并報(bào)縣級人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。具體管理流程詳見圖2。